美联储的政治与技艺

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韩明睿/文

取得诺贝尔奖是一位经济学家在大众视界中的高光时间，也是对其迄至获奖时职业生涯的全面必定和回忆。本·伯南克是个特例，不需求诺奖为其扬名。他在美联储担任过两届主席，任职的八年间首要应对处理了2008年金融危机，因而成为《年代周刊》年度人物，之后还改造了联储的方针结构，推出了量化宽松等非传统方针东西，持续成为言论焦点。诺奖委员会对他20世纪八、九十年代微观经济学和经济史研讨的赞誉，也因而底子不足以归纳他的悉数成果。

脱离美联储后，伯南克参加布鲁金斯学会任研讨员，持续钱银方针方面的研讨，一起也不忘面向大众写作，卸职公职后次年即出书联储作业回忆录《举动的勇气》。金融危机十周年之际，又与当年的救市伙伴保尔森和盖特纳合著《救活》一书，重思2008年前后的险情和他们的抉择计划回应。2022年，他推出了新书《21世纪钱银方针》，结合自己对经济史的了解、掌舵联储的亲身经验，以及近年来作为旁观者的考虑，为读者介绍了钱银方针的前史、现状与或许的未来。

政治独立性之路

现在的美联储据守并骄傲于本身面临短期政治压力时的独立性。这一方位并非与生俱来。美国政治自从仍是殖民地的年代到现在，一向有布衣主义传统。民众对精英主导的大型组织有揭露的置疑甚至敌视，这从“大政府”（BigGovernment）、“石油巨子”（BigOil）、“制药巨子”（BigPharma）、“科技巨子”（BigTech）等层出不穷的贬义词就能看出来。在当年的自耕农和他们扎底子土的后人看来，运营逻辑难以参透，又难免有跨地区甚至跨国事务的金融业，分外令人生疑。大银行不论姓公姓私，都很难得到布衣主义选民及其代表的完全信赖。美联储诞生之前，已先后有两家具有部分央行功用的国家银行取得国会特许建立，但又因特许经营权得不到顺延同意而关门。

从前进年代到罗斯福新政时期，国会立法设立了一系列与内阁部分相区隔的独立行政组织。联邦储藏系统是其间之一，于1913年建立。1935年国会经过变革法案，从头供认了联储的办理结构，至今未有大幅改动。依据法令，包含主席、副主席在内的联储理事会成员均由总统提名，参议院供认。理事会成员在主席的领导下，会同部分地区性联邦储藏银行行长，在内部议事组织“联邦揭露商场委员会”中投票拟定钱银方针。

在法令意义上，钱银方针谁说了算，一望而知——12人组成的揭露商场委员会一人一票，大都决。但法令之下还有常规。委员会长时间以来的传统式，主席虽无权搞一言堂，但也不仅仅持一般一票。他/她能够主导议程，事前吸纳不同定见后构成抉择草案，并争夺压服其他成员。大大都成员如无激烈贰言，会投赞成票，避免给商场构成委员会内部道路纷争严峻的形象。全票经过抉择很常见。伯南克在一次会议上曾收到三张反对票，令他形象深入。格林斯潘任主席时遭遇过四张反对票，书中对此的描述是“极不寻常”。

走出联储大门，主席们听到的声响就更没那么和气了。首战之地的压力源天然是总统。1913年《联邦储藏法》规则总统能够“因故”免除美联储理事的职位。不过独立组织领导人的身份毕竟与内阁部长不同。伯南克写道：“依据法令规则，理事会成员不能因方针不合而被总统免去，只能以不尽职或被国会弹劾为由免去”。主席作为理事之一，理论上也适用这一规则，但其间的门路其实比伯南克写的要更杂乱一点。“只能以不尽职等原因”这一要件，来自于联邦最高法院1935年的一则判例，案由系关于罗斯福总统有无权利由于联邦买卖委员会一名委员对新政方针不行支撑便令其下台。大法官们全体一致判决，除非契合国会《联邦买卖委员会法》中“总统可依据委员的作业无效、玩忽职守、不尽职，免除该委员的职务”这句的条件，否则总统无权免除其职务。法学界遍及的了解是，该判例关于独立的联邦行政组织均有辅导意义。所以即便《联邦储藏法》中没有相似条款，总统也不能像对待内阁部长那样，仅仅由于对美联储某位理事作业不满就把人逼走。

但这并不意味着总统和他的行政班子不能经过非正式的施压方法，让美联储领导人的日子伤心。二战期间联储应财务部要求，在国债商场上为利率设置完事实上限，让政府能取得低息的战役融资。这一安排在战后未当即撤销。1951年朝鲜半岛战事晋级，杜鲁门要求联储持续人为压低利率。联储忧虑通胀迸发，不肯依从。财务部与联储就此打开商洽。联储方面情绪坚决，两边奋斗揭露化。杜鲁门一度将揭露商场委员会全体成员招集至白宫“训诫”。但是国会和媒体并不站在总统一边，天平开端向联储歪斜。财务部与联储终究达到协议，后者不再受前者束缚，能够依据本身方针需求，自在调整利率。尽管联储是取胜一方，但其时只当了三年主席的托马斯·麦凯布无法持续忍耐与行政当局协作，没过多久就辞去了主席职位。

多位总统及其幕僚都曾对美联储施压，敦促其放松银根。杜鲁门、约翰逊和尼克松还留下了痛斥联储主席的记载。麦凯布的继任者威廉·马丁和之后的阿瑟·伯恩斯都对行政当局有所退让。连被公以为重塑了联储独立性的保罗·沃尔克，1986年2月也差点半途辞去职务。作业的原因是，当月的揭露商场委员会会议上，针对是否下调贴现率的问题，里根两周前刚刚录用的两位理事的反对票让沃尔克的定见成为了少量。好在当天晚些时候，会议终究正式投票，逆转了从前的成果。

联储与总统的联络至少在法令上很简单，但与国会的联络则否则。宪法规则铸币权归于国会。联储的权利完全来自于国会授权。1977年的《美联储变革法案》进一步将联储的法定方针清晰设定为“安稳的价格、充沛就业和适度的长时间利率”。长时间利率方针通常被以为能够天然达到；而前两者直接关乎民生，需求联储竭尽全力，被称为两层任务（DualMandate）。联储受国会的民主问责，每半年要提交一份《钱银方针陈说》，联储主席须同步到会国会听证会，陈说钱银方针履行情况，并承受质询。国会也有权随时修订《联邦储藏法》，更改联储的方针和架构。伯南克离任前终究一次新闻发布会上，有记者问他会给继任者耶伦什么建议，他的答复是：“国会是咱们的老板。”

精明的联储领导人恰恰会善加利用与国会的联络，保护联储的独立性。联储的钱银方针态度有时偏鹰派，有时偏鸽派。国会议员们的倾向也不尽相同。所以，联储的其时态度在议员中总是有反对派，也必有怜惜和支撑者。联储领导人们也能与政界人士构建杰出的个人联络，经过坦白而充沛的交流，扩展在华府的支撑者部队，仰仗他们与间或来自白宫或国会山的政治压力相抗衡。格林斯潘是此道大师，在历任总统和国会两党领导人中都有不错的分缘。在他治下，美联储的独立性较正直的沃尔克掌握期间更上一层楼。自克林顿起，总统不向联储主席揭露施压或批判，成为政治常规。（作为政治素人入主白宫的特朗普是仅有破例。）作为几十年来首位没有经济学学位的联储掌门人，律师身世的现任主席鲍威尔或许在了解经济模型细节方面不及伯南克和耶伦，但保护与政界联络的才干远超两位上一任。伯南克称誉说，鲍威尔在国会山的活跃活动，大大改进了联储与国会两党的联络。

联储领导人与国会议员们的联络因人、因派系而异，听证会上有时也就难免遭到刁难。耶伦首场听证会被拷问了六个小时，时长是常规的两倍。伯南克为她鸣不平，其间想必有感同身受的原因。不过政治学家们对此有种让人略为宽心的解说。议员们是想在选民眼中建立勇于向行政官员叫板的形象，一起也想要安稳的美元。他们理解，假设国会能像决议财务拨款那样分配钱银方针，自己囿于推举周期，会面临选前不担任任地放松钱银影响经济的引诱，无法可信地许诺币值安稳。为了使自己免于这种经济学所称的“时间纷歧致”问题，他们就像《荷马史诗》中自缚的尤利西斯那样，自愿把钱银方向盘甩手交给央行，满意于坐在后排扮演监督人物，并在有政治上的需求时上台扮演一番，如此便既有了里子，也赢了体面。很难信任伯南克会不知道这种解说，但显着他不便利在书中将此落为文字。

与依靠国会拨款的其他独立行政组织不同，联储面临短期政治压力还有一招防身术——经费自理。为了履行钱银方针，调理根底钱银，联储总是持有国债等生息财物，相应的利息收入足以掩盖联储的运营本钱，扣除各项开支后的绝大部分净利润还会缴至财务部。这使得国会不能常常性地要挟削减拨款或对拨款指定专项用处来左右钱银方针。

自20世纪80年代以来，兴旺经济体的央行独立性均大幅加强。央行应依据法定的授权规划和方针方针，独立于短期政治压力的影响，依据自己的最佳判别做出详细方针决议，已成为方针圈和学术界的广泛一致。在独立性无虞的环境中，钱银方针拟定者们有了史无前例的方针空间来实验和精进技艺。这也正是他们在全球金融危机之后所做的。

钱银方针的革新

2008年曾经，联储履行起钱银方针来并不十分杂乱，其主要手法是设定联邦基金利率方针水平。联邦基金利率是商业银行等存款类金融组织之间无担保隔夜拆借的利率。有预备金缺口的银行在联邦基金商场上向其他组织告贷，利率随商场供需平衡而起浮。纽约联储担任揭露商场操作，用预备金与商场主体买卖国债等法令限制的无危险债券，以办理银行系统中的预备金总量，调理资金供需志愿，从而影响联邦基金利率。往常年份里，联储设定的利率方针都远高于零。利率是资金的“租借”价格，有价标明稀缺，也只需保持稀缺才干支撑价格。书中将这一套操作方法称为“稀缺预备金”结构。在此结构下，实践有用的联邦基金利率在方针水平邻近游走，联储操作人员需求监测并避免利率过于违背方针，游离到被判别为宽度适合的“走廊”之外。钱银方针研讨者们将此称作一种“走廊系统”（cor－ridorsystem）。

以揭露商场操作为主要方针东西，以调理联邦基金利率为手法，来寻求完成两层任务的做法，联储操练了几十年。全球金融危机完全推翻了这一切。2007年夏天，利率方针是5.25%，危机痕迹开端闪现，接下来的一年联储屡次降息，包含次年1月一次额定的紧急会议上大幅降息75个基点。不过3月救助贝尔斯登后，方针利率仅降到了2.25%。前史性的9月里，两房被接收，雷曼兄弟破产，AIG等获救。10月8日的紧急会议又一次降息后，方针利率仍在1.5%这一不太低的方位。流动性危机进行中时，联储的救市资金是对金融组织的告贷，落地便成为了预备金。联储很快发现，联邦基金商场上的预备金严峻供大于求，对有用联邦基金利率构成极大的向下压力。一方面，联储乐于看到这一情况。银行系统中有富余的预备金，就不太或许呈现流动性危机。即便有银行呈现暂时缺口，也能便利地融入资金。但另一方面，这的确给联储的利率调理作业出了难题。假设任由供需情况决议有用利率，它将被很多供应死死地压在近乎为零的水平。而2008年大部分时间里，联储的方针利率坐落2%上下。因而，尽管联储仍旧企图经过出售国债吸回预备金来抬升利率，有用利率仍是常常失控，向下打破走廊。11月，联储开端施行首轮量化宽松，购买金额以千亿计的联邦政府担保的典当告贷支撑证券（MBS），问题进一步加重。

联储的对策是运用国会新近颁发的权利，对银行持有的超量预备金付息。从原理上说，银行持有预备金并持续收息，就没有动力将资金以低于该水平的利率借给其他银行。这样一来，超量预备金利率就能为联邦商场基金利率托底，构成后者的“地板”。但联邦基金商场参与者与享用预备金付息待遇的金融组织不完全同等，产生了套利空间。这一技能原因使超量预备金利率在实践运作中变成了有用联邦基金利率的上限而非下限，真实的下限是联储后来创设的隔夜逆回购这一方针东西的利率，后者被叫作“次级地板”（sub-floor）。这套机制，是央行调查家们所说的“地板系统”（floorsystem）的一种，书中称作“满意预备金”结构。

联储于2008年底耗尽了降息弹药，敞开了其时无人意料到会长达7年的零利率年代，一起把单一方针数字微调为0-0.25%的方针区间。降息、救市和财务影响三管齐下，让美国该轮经济衰退2009年便告完毕。但失业率从10%左右的高点下降的速度极为缓慢，通胀率也总是低于联储设定的2%方针。两层任务中的充沛就业条款要求联储持续有所动作。由此，第一轮量化宽松2010年4月完毕后，同年11月第二轮便宣告发动。2012年又有了第三轮。

量化宽松管用吗？伯南克当年有一句半开打趣的话撒播很广：“量化宽松的问题在于，它在实践中有用，但理论上无效。”理论上无效的逻辑是，量化宽松仅仅央行用预备金这种政府债款，在二级商场上置换了国债和政府担保的MBS这两种相同由政府背书的无危险债券。这怎样能协助实体经济？

伯南克的观点之一是，尽管短期利率已降至零，长时间利率仍是偏高。量化宽松能够经过出资组合平衡途径压低长时间利率，让低利率影响经济。这种理论的假设是，出资者对期限等方面不同的证券各有偏好，并不以为它们只需危险和预期报答相差无几，就能彼此代替。或者说，证券商场在很大程度上是依据证券品种“切开”的。因而，联储从国债和MBS这两块相对较小的池子里吸走满意多的债券，就能够显着拉高它们的价格，依据债券定价公式天然也就能下降其收益率。

量化宽松影响经济的另一或许途径是信号传导，即向商场传达央行长时间保持宽松钱银和低利率的决计。在这一层意义上，量化宽松有助于增强联储另一大立异东西“前瞻性指引”的效能。假如前瞻性指引仅仅是以声明、陈说、演讲来奉告商场，未来适当长一段时期不会加息，必然会有人置疑这种没有正式准则保证的许诺是否可信，央行本身就会面暂时间纷歧致难题。但行胜于言，大规划财物购买是给商场的真金白银的定心丸。

量化宽松压降长时间利率的实效怎样，各路研讨成果纷歧。伯南克供认“长时间利率与央行证券购买之间的联络是杂乱的”，但也侧重引证了几篇出自央行研讨人员的论文，以之为佐证，称量化宽松对利率的影响显着且耐久。但是长时间利率的凹凸，不是钱银方针的终究意图，实体经济走强才是。书中引证的一份联储内部研讨估量，量化宽松等新的方针东西导致失业率下降了1.25个百分点，“效果显着”。但这只消去了失业率的一小部分。危机后十余年是美国史上最长的经济扩张期，失业率却缓缓下坡，这激烈指向劳动力商场存在结构性问题的或许性，联储对此力不能及。

假如咱们搁下本书，去看看重视钱银方针的其他经济学家们怎样点评量化宽松的经济效应，常常能见到的一个词是“modest”（温文、不大）。有意思的是，两位来自其他央行和两位别离来自哈佛、芝加哥大学的经济学家2020年协作的一篇论文，将央行研讨人员与学院经济学家关于量化宽松对产出和通胀率影响巨细的多项研讨相比照，发现央行人士的估量值显着大于学院经济学家的成果。均匀而言，不同目标在央行研讨中的增大起伏从一半左右到87%不等。若是只采信与央行利益不相关的研讨者，咱们的结论只能是，量化宽松对经济确有影响作用，但适当有限。

其实依据出资组合平衡途径的逻辑，这一点本该在意料之中。假如证券商场真的深度切开，联储购买国债等财物就不会对其他证券有多大影响，也就没有能强力撬动经济的杠杆。

别的，伯南克对新东西有用性的探求，高度依靠“中性利率”概念，称其是“要害的决议因素”。中性利率又称天然利率，相似一个完美的圆，不是实际中能够观测到的数字，而是在经济学家想象中经济体完成充沛就业且通胀安稳时的利率。据测算，中性利率几十年来逐渐下降，使得降息很简单触及零利率，只需启用量化宽松等新东西方能给经济以满意的推力。但世界清算银行钱银与经济部主任克劳迪奥·博里奥（ClaudioBorio）对中性利率的实用性高度置疑。他的观点是，对中性利率的估量很不准确，不适合用于辅导方针拟定。并且中性利率作为思想想象的产品，本便是从产出缺口、天然失业率等目标推导而来，抉择计划者们不如直接参阅后边这些变量。

此外，与量化宽松伴生的满意预备金结构，也有值得评论之处。在原先的稀缺预备金结构下，联储的财物负债表规划较小，2008年总财物约9000亿美元。三轮量化宽松完毕时，这一数字已胀大至4.5万亿。2017年10月起的两年间，联储缓慢、小幅地缩表至3.76亿。2020年为应对新冠疫情冲击，联储重启扩张，总财物后来一度挨近9万亿。伯南克和联储官方的说法都是，如此巨大的财物负债表是在危机中作为终究告贷人所需。经济康复正常后，联储自会缩表，但不是要回到2008年前稀缺预备金结构下的规划，而是持续持有巨量债券，相应地让银行系统中留有富余的预备金，仅仅“不会超越有用履行钱银方针所需的规划”。2019年，联储决议将满意预备金结构固定下来，其想象是，不论在往常仍是非常时期，都让根底钱银的数量与利率脱钩，将保护商场流动性的职能与钱银方针相切开，简化方针施行。这一主意被戏称为“不论钱银的钱银方针”。

至于预备金规划怎样供认，伯南克写道：“没有人真实知道能满意银行需求的预备金水平，所以美联储财物负债表的抱负水平有必要经过试错来供认。”批判者们则建议，所谓抱负水平底子不存在，想靠某一数量的预备金与流动性危机永久绝缘，仅仅梦想，2019年9月的回购商场动乱便是证明。联储即便进一步添加预备金，也不能扫除相似事情往后再度突发的或许。一起，总量满意的预备金也或许散布不均，会集在大银行手中。假如小银行的持有量不比监管所需的最低水平高太多，它们与流动性危险之间也就只隔着一次意外冲击的间隔，与稀缺预备金时期并没有质的差异。总归，联储仍然要时间为流动性事情迸发做好预备。

批判者们还指出，在稀缺结构下，银行彼此拆借时会自发地监督告贷方的流动性危险，以鉴定是否出借，利率几许。联储只需调查商场利率动摇即可对银行系统的流动性情况有大约了解。就操作简洁而言，稀缺预备金结构有省心的一面，满意预备金结构有要持续操心的一面，很难说后者有绝对优势。从金融安稳的视点考虑，预备金作为银行的流动性财物也未必优于国债。后者是买卖对手方规划更广的安全财物，必要时还能很便利地转换为前者。

更重要的是，联储财物负债表的巨大身影或许会为其独立性招来新的要挟。想让公款为自己宠爱的工作买单的政治势力大有人在。比如说，已然联储能买下几万亿的房贷债券，托举房地产商场，怎样就不能再买几千亿联邦助学告贷，免除日渐恶化的助学告贷困局呢？满意预备金结构的支撑者们好像没有很好的回应。

伯南克领导的这场钱银方针革新，为中心银行界留下了严重而杂乱的遗产。本书是他的总结，必定程度上也是他面临革新所引来的争议的自辩。但就像2021年起让联储措手不及的通胀所标明的那样，中心银行家们现在还不能自称现已找到了最优的方针结构。对21世纪直至今天钱银方针点评的结论，或许应该留给将来某位相同兼具内外部视角的伯南克式人物作出。

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